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政策文件：《中山市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推行和完善我市農(nóng)村股份合作制改革的指導(dǎo)意見》

 

《中山市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推行和完善我市農(nóng)村股份合作制改革的指導(dǎo)意見》（中府〔2018〕28號(hào)）于2018年3月底印發(fā)。根據(jù)《中山市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》（中府〔2015〕14號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)就文件解讀如下：

一、文件的修訂背景說明

2002年5月，市政府出臺(tái)了《關(guān)于推行農(nóng)村股份合作制改革實(shí)施辦法（試行）》（中府〔2002〕54號(hào)），用于指導(dǎo)全市推行農(nóng)村股份合作制改革，按照我市規(guī)范性文件管理規(guī)定，該實(shí)施辦法屬于試行文件，應(yīng)根據(jù)社會(huì)管理發(fā)展需要和實(shí)際進(jìn)行修訂或撤銷。但鑒于我市農(nóng)村股份合作制改革涉及廣大農(nóng)民切身利益的，需要經(jīng)過一定的時(shí)間讓群眾接受和適應(yīng)，以保證農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，該實(shí)施辦法一直延用至今。隨著依法行政、規(guī)范行政的要求不斷提高，清理修訂不適合的規(guī)范性文件勢(shì)在必行，為此，按照《中山市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)2016年度市政府規(guī)范性文件制定修改計(jì)劃的通知》（中府辦電〔2016〕13號(hào)）有關(guān)要求，市法制局把該《實(shí)施辦法》納入我市2016年清理規(guī)范性文件的范圍。

實(shí)踐證明，農(nóng)村股份合作制是新形勢(shì)下農(nóng)村集體管理體制改革的有效形式，是深化農(nóng)村其它改革的基礎(chǔ)性工程，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的有效機(jī)制。我市農(nóng)村股份合作制改革實(shí)施至今已超過10年，大部分鎮(zhèn)區(qū)、村組的組織實(shí)施是良好的、效果是顯著的，為完善我市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)管理制度，協(xié)調(diào)農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的關(guān)系，理順農(nóng)村各項(xiàng)利益矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的加快，農(nóng)村股份合作制的內(nèi)部管理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)制度、治理機(jī)制等與預(yù)期目標(biāo)存在一定差距，農(nóng)村深層次的矛盾逐步凸顯，改革出現(xiàn)了一些不可忽視的困難與問題。特別是由于各鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展情況不一，對(duì)改革的認(rèn)識(shí)和推進(jìn)的深度存在差異，具體表現(xiàn)為：有的沒有實(shí)行或堅(jiān)持固化股權(quán)，有的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制不健全，有的組織章程不明晰、管理不到位，有的不按章程辦事等，這些都是我市農(nóng)村股份合作制改革不到位、執(zhí)行不到位的表現(xiàn)，亟待解決和完善。

二、文件主要內(nèi)容

我市戶籍改革正全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐不斷加快，深化完善農(nóng)村股份合作制改革是維護(hù)農(nóng)村集體組織成員合法權(quán)益，化解基層矛盾糾紛的基礎(chǔ)性工作，農(nóng)村股份合作制改革的根基不能動(dòng)搖，為此，我們立足于在原實(shí)施方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合中央、省有關(guān)法律法規(guī)和政策要求，以及我市當(dāng)前農(nóng)村改革工作重點(diǎn)，以“進(jìn)一步推行和完善”為核心內(nèi)容，將《實(shí)施辦法（試行）》修訂為《關(guān)于進(jìn)一步推行和完善我市農(nóng)村股份合作制改革的指導(dǎo)意見》。為做好這次修訂工作，一方面，牽頭部門進(jìn)行了大量的市內(nèi)、市外專題調(diào)研工作，分析和總結(jié)了各地實(shí)施農(nóng)村股份合作制成功的經(jīng)驗(yàn)做法、存在的困難和問題，有針對(duì)性地作為補(bǔ)充和修訂實(shí)施方案的具體內(nèi)容；另一方面，根據(jù)2002年以來各種法律法規(guī)和政策的修訂和調(diào)整，對(duì)原試行辦法的一些條款敘述進(jìn)行優(yōu)化和完善，使新的《指導(dǎo)意見》結(jié)構(gòu)更合理、邏輯性更強(qiáng)。

三、其他重點(diǎn)內(nèi)容

（一）清產(chǎn)核資。

第一，強(qiáng)調(diào)以推行農(nóng)村股份合作制改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體為單位進(jìn)行清產(chǎn)核資。目前我市推行農(nóng)村股份合作制有兩種形式，一種是以村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為單位推行，另一種是以組一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為單位推行，不同形式強(qiáng)調(diào)清產(chǎn)核資的范圍不一樣。

第二，按照《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合目前農(nóng)村集體資產(chǎn)管理分類的一般做法，把清產(chǎn)核資內(nèi)容分為6類：資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性和福利性資產(chǎn)、現(xiàn)金存款和有價(jià)證券、無形資產(chǎn)、其他資產(chǎn)。比原《實(shí)施方案（試行）》的內(nèi)容分類更明晰和規(guī)范。

（二）股東資格界定。

第一，由于目前我國(guó)在法律和法規(guī)層面沒有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格有明確和清晰的定義，如何界定我市的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，進(jìn)而確認(rèn)股東資格，一直是我市農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理的一個(gè)熱點(diǎn)問題。原《實(shí)施辦法（試行）》是以村民戶籍、承包責(zé)任田、履行義務(wù)等實(shí)際情況為基本依據(jù)，以原參加集體分配的村民為基礎(chǔ)進(jìn)行界定。經(jīng)過10多年的發(fā)展，我市各鎮(zhèn)區(qū)、村組的土地承包由單一家庭承包的方式向多種方式共存轉(zhuǎn)變，加上戶籍改革的推進(jìn)，農(nóng)村戶籍系統(tǒng)不再區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，因此，新的《指導(dǎo)意見》提出，已實(shí)行農(nóng)村股份合作制改革，但股權(quán)沒有徹底固化的地區(qū)，要以在冊(cè)農(nóng)業(yè)戶口為依據(jù)，按照“依法依規(guī)、尊重歷史、實(shí)事求是、民主表決”的原則，綜合戶籍關(guān)系、土地承包、居住情況、集體收益分配、履行義務(wù)等因素，對(duì)股份進(jìn)行固化和股權(quán)配置。此外，由于農(nóng)村股份合作制改革的核心是以農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他集體資產(chǎn)入股，股權(quán)是建立在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上的，而當(dāng)前股權(quán)沒固化的地區(qū)，主要集中在對(duì)土地依賴程度較高的地區(qū)，當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)股權(quán)固化認(rèn)識(shí)不足、接受程度不高，普遍存在土地定期調(diào)整的現(xiàn)象，按中央和省的要求，農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在二輪承包期內(nèi)（1999-2028年，共30年）一般不進(jìn)行調(diào)整，因此，《指導(dǎo)意見》提出，“短期內(nèi)確實(shí)無法固化，要結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將本次確權(quán)對(duì)象作為股東在土地承包期內(nèi)進(jìn)行固化，不再定期進(jìn)行調(diào)整，本輪土地承包期結(jié)束后按照國(guó)家政策進(jìn)行調(diào)整”，將股權(quán)固化與穩(wěn)定農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相結(jié)合，保持政策的銜接性和延續(xù)性。

第二，為提高股東資格認(rèn)定的合理性和準(zhǔn)確性，《指導(dǎo)意見》明確了股東資格的范圍：一是根據(jù)截止時(shí)間，在冊(cè)的享受集體收益分配的村民，及其在實(shí)行本次股份固化以前已經(jīng)加入當(dāng)?shù)貞艏ㄞr(nóng)業(yè)戶口）、并未享受集體收益分配的直系親屬（合法生育子女、依法收養(yǎng)子女、配偶等）；二是原來股權(quán)配置和集體收益分配存在爭(zhēng)議的人員，由于法律法規(guī)的修訂，或者經(jīng)司法途徑作出判決，明確具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，必須確認(rèn)其股東資格；三是其他不違反法律、法規(guī)，經(jīng)本村集體經(jīng)濟(jì)組織民主表決通過，同意其有配股資格的人員。

（三）股權(quán)配置和管理

第一，原《實(shí)施辦法（試行）》要求，“經(jīng)清產(chǎn)核資和資產(chǎn)量化折股后，形成股份合作經(jīng)濟(jì)組織的總股本金，可劃分為集體股和個(gè)人股，其中集體股所占比例一般應(yīng)在30%以上；個(gè)人股按經(jīng)確定資格的股東人數(shù)分配?！彪S著農(nóng)村“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅的取消，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，各鎮(zhèn)區(qū)在實(shí)際運(yùn)作過程中，也不斷降低集體股的比例，甚至取消集體股，以保障農(nóng)民的集體收益。因此，《指導(dǎo)意見》對(duì)股權(quán)配置及管理的方面進(jìn)行了修改，提出“經(jīng)清產(chǎn)核資、評(píng)估等程序，把資產(chǎn)貨幣量化登記后，形成股份合作經(jīng)濟(jì)組織的總股本金，按一定比例劃分為集體股和個(gè)人股，個(gè)人股按經(jīng)確定資格的股東人數(shù)配股，集體股與個(gè)人股的比例設(shè)置由各集體經(jīng)濟(jì)組織通過股東大會(huì)確定，并在本組織章程進(jìn)行明確。允許股份合作經(jīng)濟(jì)組織在承擔(dān)集體經(jīng)營(yíng)和管理費(fèi)用開支的基礎(chǔ)上，不設(shè)立集體股，只設(shè)立個(gè)人股?！?/span>

第二，為解決家庭人口變動(dòng)與股權(quán)固化的矛盾，《指導(dǎo)意見》較原《實(shí)施辦法（試行）》增加了對(duì)個(gè)人股繼承和流轉(zhuǎn)的內(nèi)容，提出較為具體的要求。

（四）股權(quán)收益分配

為對(duì)應(yīng)“允許股份合作經(jīng)濟(jì)組織在承擔(dān)集體經(jīng)營(yíng)和管理費(fèi)用開支的基礎(chǔ)上，不設(shè)立集體股，只設(shè)立個(gè)人股”的條款內(nèi)容，對(duì)股權(quán)收益分配中明確“不設(shè)立集體股的，需在章程中明確，集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入在扣除集體經(jīng)營(yíng)支出和管理費(fèi)用，彌補(bǔ)上年經(jīng)營(yíng)虧損，提取公積金和公益金后，再按個(gè)人股進(jìn)行分配”。

（五）建立健全組織架構(gòu)

在原《實(shí)施辦法（試行）》中，由于各種原因，對(duì)農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的組織架構(gòu)沒有具體的設(shè)定，這次修訂后的《指導(dǎo)意見》，在原實(shí)施辦法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，參考《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，并根據(jù)我市實(shí)際，提出了較為具體的要求，并對(duì)不規(guī)范的稱謂進(jìn)行修正，如不再稱呼股東董事會(huì)，統(tǒng)一稱為社委會(huì)或理事會(huì)。

（六）組織實(shí)施

根據(jù)我市農(nóng)村股份合作制改革的薄弱環(huán)節(jié)和存在問題，以及當(dāng)前農(nóng)村改革工作重點(diǎn)，《指導(dǎo)意見》對(duì)推進(jìn)和完善農(nóng)村股份合作制改革提出了工作要求：一是尚未實(shí)行農(nóng)村股份合作制改革和股權(quán)沒有固化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，要結(jié)合中央和省對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的部署和安排，逐步完成股權(quán)固化。二是尚未制定和完善股權(quán)繼承和流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法的股份合作經(jīng)濟(jì)組織，要盡快制定具體的操作程序和辦理流程，并在組織章程給予明確，用于解決新增人口與去世股東的股份權(quán)益問題；對(duì)于需要設(shè)立募集股用于調(diào)解特定人員享受股份權(quán)益問題的股份合作經(jīng)濟(jì)組織，要研究制定切實(shí)可行的實(shí)施方案，科學(xué)評(píng)估股權(quán)價(jià)值，經(jīng)民主議事程序表決后方能實(shí)施。三是結(jié)合實(shí)際，對(duì)運(yùn)行多年的組織管理章程進(jìn)行修訂，促進(jìn)股份合作制運(yùn)行更加規(guī)范有序、更加符合法律法規(guī)，農(nóng)村股份合作制持續(xù)健康運(yùn)行。四是要建立嚴(yán)格完善的管理機(jī)制，督促各股份合作經(jīng)濟(jì)組織按章管理、按章辦事，切實(shí)把章程的各項(xiàng)條款規(guī)定落實(shí)到位，確保章程的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。