政策文件：中山市人民政府關于印發(fā)中山市城市更新管理辦法的通知

　　我市制定了規(guī)范性文件《中山市城市更新管理辦法》（中府〔2020〕93號），于2021年1月1日起實施。根據(jù)《中山市行政機關規(guī)范性文件管理規(guī)定》（中府〔2015〕14號）的相關規(guī)定，現(xiàn)就文件解讀如下：

　　一、制定背景說明

　　在省的政策指導下，近年來我市陸續(xù)出臺了《中山市人民政府關于深入推進舊廠房改造促進高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（中府〔2019〕65號）、《中山市人民政府關于深入推進舊村莊改造提升城市品質(zhì)的指導意見》（中府〔2019〕66號）等系列政策，持續(xù)推進“三舊”改造，在推動土地節(jié)約集約利用、促進產(chǎn)業(yè)轉型升級、改善人居環(huán)境等方面取得了積極成效。為進一步規(guī)范我市城市更新管理工作，有序促進城市更新，結合我市實際，對2018年、2019年出臺的政策進行了全面梳理和修訂，制定《中山市城市更新管理辦法》（以下簡稱《辦法》），修正和詮釋城市更新的概念，對城市更新的流程作進一步規(guī)范和明確，突出“以人民為中心”的發(fā)展理念，落實政府主導、規(guī)劃引領、社會參與、公開透明、分類實施、依法管理的工作要求，明確舊村莊、舊城鎮(zhèn)改造“八個有利于”和舊廠房改造“六個有利于”的工作原則。

　　二、政策主要內(nèi)容

　　本《辦法》共五章三十一條，包括總則、工作流程、政策保障、法律責任、附則五個方面內(nèi)容。主要內(nèi)容如下：

　?。ㄒ唬┛倓t部分。主要闡述了指導思想、工作原則、規(guī)劃管理、計劃管理、改造分類、實施方式、職責分工、資金保障等。

　　1.“城市更新”的概念釋義。《辦法》明確，“城市更新”是指由政府及其部門、土地權利人或者其他符合規(guī)定的主體，對特定城鄉(xiāng)建成區(qū)范圍內(nèi)的舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)實施拆除重建、綜合整治、局部拆建、局部加建、復墾修復、歷史文化保護等活動。需要說明的是，這里的“權利人”結合實際情況，可以是所有權人、使用權人，或者是可以按照“三舊”改造政策完善用地手續(xù)的實際用地人，還可以是符合法律政策規(guī)定的承租人等。

　　2.城市更新的工作原則。根據(jù)我市實際，《辦法》明確我市開展“城市更新”的基本原則，強調(diào)城市更新應該符合“八個有利于”原則，即應當有利于提高土地節(jié)約集約利用水平；有利于促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級和培育產(chǎn)城融合新業(yè)態(tài)；有利于為創(chuàng)新發(fā)展提供動力；有利于提升城市形象和改善人居環(huán)境；有利于加快補齊基礎設施短板、完善公共服務體系和滿足人民群眾日益增長的精神需求；有利于全面提升社會服務和管理水平；有利于發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟；有利于傳承和保護歷史文化。需要說明的是，這是“城市更新”工作總體原則，針對改造對象不同，工作原則將略有差別，具體在舊廠房、舊村莊舊城鎮(zhèn)改造細則中細化明確。

　　3.城市更新的基本分類。按照對改造對象的改造程度，《辦法》將城市更新分為全面改造、微改造和局部改造三種類型。其中全面改造，是指以拆除重建方式進行再開發(fā)，或實施生態(tài)修復、土地復墾等改造活動；微改造，是指維持現(xiàn)狀建筑物主體結構基本不變，對附著于現(xiàn)狀建筑物進行加建、拆建，改變使用功能，整飾修繕、保護活化，完善公益性設施等改造活動；局部改造，是指保留符合規(guī)劃、建筑規(guī)范和安全標準的建筑物，另行加建、改擴建等改造活動。根據(jù)項目實際，一個城市更新項目允許綜合利用全面改造、微改造、局部改造等方式混合實施。這里需要說明三點：一是“局部改造”類型，是結合我市現(xiàn)狀用地實際創(chuàng)設的，主要用于用而未盡的工業(yè)用地；二是“微改造”和“局部改造”均有加建的內(nèi)涵，兩者主要區(qū)別在于“微改造”的“加建”是附著于現(xiàn)狀建筑物的，而“局部改造”則不是附著于現(xiàn)狀建筑物；三是把《辦法》第二條所列舉的“拆除重建、綜合整治、局部拆建、局部加建、復墾修復、歷史文化保護利用等活動”歸類為三種類型，這里的歸類與第二條所列舉的具體“活動”并不矛盾。

　　4.城市更新的實施方式。按照城市更新實施土地整理的主體劃分，《辦法》把城市更新分為政府整備改造、合作改造、權利人自主改造三種實施方式。其中，政府整備改造，由政府作為土地整理的主體，是指由政府通過征收土地、收回土地使用權等方式對擬改造范圍內(nèi)用地進行整備，并通過公開方式確定土地使用權人實施改造；合作改造，具體包括兩種種情形，一是村集體通過公開方式選定市場主體進行合作改造的情形，二是由擬改造范圍內(nèi)的全部權利人通過簽訂搬（拆）遷補償安置協(xié)議、房地產(chǎn)作價入股、聯(lián)營、收購歸宗等方式，將房地產(chǎn)的相關權益轉移到單一主體后實施改造的情形；權利人自主改造，簡稱“自改”，是指單一權利人對其用地自主實施改造，這種情形主要是宗地改造。

　　5.城市更新的資金保障。結合我市城市更新工作特點和模式，《辦法》明確建立城市更新專項資金，市、鎮(zhèn)街政府建立健全資金投入機制，按各自事權將相關工作經(jīng)費納入本級財政預算，保障城市更新工作持續(xù)開展。

　?。ǘ┗玖鞒?。城市更新基本流程總體分為“片區(qū)策劃”“項目實施和監(jiān)管”兩個環(huán)節(jié)，其中“項目實施和監(jiān)管”可以細分為項目實施和實施監(jiān)管兩個工作階段。

　　1.片區(qū)策劃。

　　城市更新片區(qū)策劃主要工作包括標圖建庫、基礎數(shù)據(jù)調(diào)查、單元劃定、單元計劃、單元規(guī)劃等。首先，由鎮(zhèn)街政府結合省政策關于“三舊”改造標圖入庫標準以及本轄區(qū)的改造潛力、初步意愿調(diào)查等情況，初步劃定擬改造范圍。然后，根據(jù)職責分工，由市城市更新主管部門或鎮(zhèn)街政府調(diào)查清楚擬改造范圍內(nèi)土地、房屋、人口、歷史文化遺存、公益性設施、產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)狀情況，結合擬改造范圍的現(xiàn)狀情況，以連片街區(qū)范圍為標準劃定城市更新單元。之后，由市城市更新主管部門或鎮(zhèn)街政府組織編制單元計劃，按程序報市政府批準后，正式啟動單元內(nèi)相關項目的改造工作。正式啟動后，由市城市更新主管部門組織編制單元規(guī)劃。

　　2.項目實施和監(jiān)管。

　?。?）項目實施階段。主要是編制審批改造方案。針對不同類型的改造項目，改造方案的具體內(nèi)容將略有不同（后續(xù)將分類配套相應的格式文本），但均須包含改造地塊基本情況、改造目標與功能業(yè)態(tài)、改造意愿及補償安置情況、改造主體及擬改造情況、需辦理的規(guī)劃及用地手續(xù)、供地方式、資金籌措、時序安排、預期效益、實施監(jiān)管等基本內(nèi)容。需要強調(diào)的是，該改造方案批復文件，是項目享受優(yōu)惠政策的主要憑據(jù)，也是后續(xù)實施項目監(jiān)管的重要依據(jù)。針對需要公開引入市場主體實施改造的項目，項目實施環(huán)節(jié)還需編制審批招商方案，并按照經(jīng)批準的招商方案，以公開方式按“價高者得”原則按程序確定項目改造主體資格。

　?。?）實施監(jiān)管階段。要求全面落實協(xié)議監(jiān)管制度，明確改造主體按規(guī)定與鎮(zhèn)街政府簽訂項目實施監(jiān)管協(xié)議。其中，對政府整備改造的，按土地公開出讓時的監(jiān)管條款實行；對政府整備改造以外方式實施的，我市已配套了《項目實施監(jiān)管協(xié)議》標準文本，根據(jù)不同改造類型，分類細化明確了協(xié)議簽訂時限要求。此外，為加強監(jiān)管工作力度，增加工作透明度，《辦法》細化明確了信息公開要求，明確改造意愿調(diào)查結果、基礎數(shù)據(jù)調(diào)查結果、已批準的標圖入庫、單元計劃、單元規(guī)劃、改造方案、招商方案，用地審批、項目監(jiān)管協(xié)議、公開交易結果及改造主體確認結果等信息按規(guī)定公開。

　　（三）政策保障。主要包括用地保障和行政司法保障兩方面。

　　1.用地保障方面。可以按歷史用地行為發(fā)生時的法律政策完善歷史用地手續(xù)是“三舊”改造最特殊的優(yōu)惠政策，本《辦法》在全面落實省政策的基礎上，結合我市項目實際，明確了城市更新項目用地可完善用地手續(xù)的情形，并根據(jù)實施方式明確公開出讓、協(xié)議出讓或劃撥方式供地。特別針對我市土地利用碎片化現(xiàn)狀，為促進土地整備，《辦法》提出了支持土地整理的相應政策措施。

　　2.行政司法保障。本《辦法》結合《廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（粵府〔2019〕71號）的相關規(guī)定，對城市更新項目涉及搬（拆）遷矛盾糾紛明確了基本處理原則。

　?。ㄋ模┓韶熑巍Ｖ饕鞔_市場主體責任和政府相關部門及其工作人員責任兩個方面。針對市場主體責任方面，《辦法》強調(diào)對“以欺騙、賄賂等不正當手段”的處理規(guī)定，除依法依規(guī)追究責任外，明確相關批準機關有權收回項目改造權，并追究由此造成的經(jīng)濟損失。需要說明的是，這里“項目改造權”結合項目實際，可以是入圍企業(yè)資格、改造主體資格，還可以是土地使用權。

　　（五）附則部分。主要明確相關適用范圍和施行規(guī)定。

　　三、重點條款解讀

　?。ㄒ唬╆P于基礎數(shù)據(jù)調(diào)查。

　　開展基礎數(shù)據(jù)調(diào)查的主要目的，是為后續(xù)項目經(jīng)濟測量提供準確數(shù)據(jù)依據(jù)?；A數(shù)據(jù)調(diào)查的內(nèi)容主要為擬改造片區(qū)內(nèi)的土地、房屋、人口、歷史文化遺存、公益性設施等現(xiàn)狀情況。

　　調(diào)查主體根據(jù)擬改造片區(qū)所在區(qū)域進行區(qū)分：石岐、東區(qū)、西區(qū)、南區(qū)和岐江新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)等重點范圍，由市城市更新局組織屬地鎮(zhèn)街政府開展；前述區(qū)域以外的，由市城市更新局指導屬地鎮(zhèn)街政府開展。基礎數(shù)據(jù)調(diào)查結果由市城市更新局統(tǒng)一入庫管理，并按規(guī)定公開。

　?。ǘ╆P于項目開發(fā)量測算。

　　開發(fā)量測算是項目經(jīng)濟平衡的核心內(nèi)容。城市更新單元內(nèi)的開發(fā)量建設量包括基礎開發(fā)量和允許開發(fā)量?；A開發(fā)量主要考慮項目自身改造成本及其承擔的公益性設施建設成本，該部分不計收土地出讓價款，每個項目的基礎開發(fā)量可通過后續(xù)配套出臺的測算規(guī)則相應計算確定。允許開發(fā)量是在城市密度分區(qū)的管控下通過城市設計確定。允許開發(fā)量與基礎開發(fā)量部分的差額，通過公開競價方式確定應繳交的土地出讓價款。需要說明的是，經(jīng)測算允許開發(fā)量等于基礎開發(fā)量時，認為項目仍屬經(jīng)濟可行的。

　　（三）關于用地貢獻規(guī)定。

　　為加快補齊基礎設施和公共服務設施短板，《辦法》明確除改造為工業(yè)用途或非經(jīng)營性用途的項目外，全面改造項目須分類無償移交政府建設用地，或者以幢、梯或層為基本單位無償移交建筑面積。其中：

　?。ㄒ唬┌闯鞘懈聠卧?guī)劃實施的項目，無償移交建設用地面積不小于項目總用地面積的15%，且不小于3000平方米；按前述比例計算用地面積小于3000平方米的，應當改為無償移交不少于項目計容總建筑面積10%的建筑面積。該種情形，移交建設用地優(yōu)先于移交建筑面積。

　?。ǘ┌船F(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃實施的項目，無償移交建設用地面積不小于項目總用地面積的15%，且不小于3000平方米；或者無償移交不少于項目總計容面積10%的建筑面積。該種情形，結合項目用地實際，可以二選一。

　　此外，為與我市土地公開出讓的現(xiàn)行政策銜接，《辦法》明確，對按現(xiàn)行征收及存量建設用地收儲政策實施政府整備后改造的情形，按照我市國有建設用地公開出讓有關公建設施配建和移交規(guī)定執(zhí)行。

　?。ㄋ模╆P于支持土地整合。

　　為促進土地整合，逐步解決碎片化用地問題，《辦法》結合省政策提出了三條支持措施：

　　1.改造范圍內(nèi)多宗用地，允許參照《廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（粵府〔2019〕71號）第（七）條規(guī)定，將房地產(chǎn)相關權益轉移到單一主體實施改造，并明確原房地產(chǎn)權利人憑經(jīng)批準的改造方案，可以按照《廣東省“三舊”改造稅收指引（2019 年版）》（粵稅發(fā)〔2019〕188號）有關規(guī)定免征增值稅、土地增值稅。為促進土地整合，《辦法》還明確，村企合作改造的，村集體名下的國有用地，可以通過市公共資源交易平臺公開遴選合作企業(yè)，并參照前述規(guī)定將房地產(chǎn)相關權益轉移到該村集體與合作企業(yè)約定的單一主體實施改造。

　　2.結合我市歷史用地情況，為促進土地整合，明確在符合規(guī)劃、權屬清晰、土地證載面積不增加的前提下，經(jīng)相關土地權利人同意，允許對項目建設用地界線進行適當調(diào)整。但為規(guī)范操作，參照省政策關于“三地”占主體地塊比例的規(guī)定，要求調(diào)整前后界線范圍重合度應達到97%以上。

　　3.根據(jù)《廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（粵府〔2019〕71號）有關規(guī)定，明確位置相鄰的集體建設用地與國有建設用地，可憑經(jīng)批準的改造方案，由相關村集體和政府聯(lián)合一并打包供應、確定土地使用權人，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造。

　?。ㄎ澹╆P于土地供應方式。

　　《辦法》結合省政策規(guī)定，明確城市更新項目的國有建設用地供地方式主要包括：

　　1.政府整備后供應為住宅、商服、工業(yè)等經(jīng)營性用途的，采用公開方式出讓土地使用權。

　　2.除第1種情形外，邊角地、夾心地、插花地或者通過公開遴選市場主體統(tǒng)一實施改造的項目用地，可以采用協(xié)議方式出讓。需要強調(diào)的是，為規(guī)范土地后續(xù)開發(fā)經(jīng)營，《辦法》要求屬完善歷史用地手續(xù)后供地、原權利人為自然人的，應供地到該自然人為股東且股份比例與用地協(xié)議約定比例一致的項目公司。

　　3.符合國家《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）規(guī)定的，可以采用劃撥方式供地。