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政策文件：中山市人民政府關(guān)于印發(fā)中山市閑置土地處置實(shí)施細(xì)則的通知  

我市制定了《中山市閑置土地處置實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》），于2019年6月27日起實(shí)施。根據(jù)《中山市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》（中府〔2015〕14號）的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)就文件解讀如下：  

一、  文件的制定背景說明  

我市自2014年開展閑置土地處置工作后出臺《中山市閑置土地處置實(shí)施辦法》《關(guān)于閑置土地處置的實(shí)施意見》《關(guān)于促進(jìn)閑置土地處置的實(shí)施意見》《關(guān)于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的實(shí)施意見》等一系列政策文件。經(jīng)過5年的閑置土地處置工作，上述相關(guān)政策文件部分條款內(nèi)容已終止執(zhí)行，部分已臨近執(zhí)行截止日期，部分已不適用。另外在實(shí)施過程中有部分政策文件不夠嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)際操作困難，并且出現(xiàn)一些新的問題需要解決，需對政策文件進(jìn)一步綜合整理完善和修訂。  

因此，為進(jìn)一步推進(jìn)我市閑置土地處置工作，多渠道盤活閑置土地，針對實(shí)際操作中出現(xiàn)的歷史遺留的涉嫌閑置土地處置問題、村集體名下閑置土地處置難、有償收回和無償收回操作性不強(qiáng)等問題，需要制定相關(guān)政策予以完善。本《細(xì)則》將之前的多份文件進(jìn)行綜合梳理，整理成文，將不規(guī)范和過期條款刪除，增加新的政策條款，解決近期出現(xiàn)的問題。  

二、  主要內(nèi)容  

本《細(xì)則》主要分為五章二十八條：  

第一章為總則，闡述了本《細(xì)則》的制定依據(jù)、適用范圍、遵循的原則及審批權(quán)限。  

第二章為閑置土地的調(diào)查和認(rèn)定。本章區(qū)分五種不同情形對閑置土地進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定，包括：1998年2月28日前已建成的用地，因歷史原因造成房、地登記用途不一致的用地，建筑物已拆除的用地、同一份出讓合同出讓的或者由同一土地證分割成若干宗的用地和司法裁定拍賣的用地。  

第三章為閑置土地的處置。本章分為三節(jié)，分別闡述政府原因閑置土地處置、自身原因閑置土地處置、農(nóng)村集體名下的國有閑置土地處置，細(xì)化明確閑置土地相關(guān)處置工作，制定多途徑盤活利用閑置土地措施。  

第四章為閑置土地的預(yù)防監(jiān)管和責(zé)任。本章結(jié)合《中山市國有建設(shè)用地供應(yīng)管理辦法》，加強(qiáng)閑置土地的預(yù)防和監(jiān)管，倒逼土地使用權(quán)人和督促屬地鎮(zhèn)區(qū)政府配合開展閑置土地處置工作，同時(shí)對工作不力和違法違規(guī)行為追究責(zé)任。  

第五章為附則，主要是政策解釋及施行日期說明。  

三、  主要政策亮點(diǎn)  

本《細(xì)則》主要政策亮點(diǎn)有：一是對歷史遺留的涉嫌閑置土地按照實(shí)際情況分類處理；二是制定多途徑盤活利用閑置土地的措施；三是對村集體名下涉嫌閑置的留用地出臺政策，支持農(nóng)村發(fā)展；四是明確自身原因閑置土地有償收回和無償收回的操作辦法；五是明確屬地鎮(zhèn)區(qū)政府對閑置土地的預(yù)防監(jiān)管和責(zé)任。  

（一）   分類處理歷史遺留的涉嫌閑置土地問題。  

1.《閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號令）于2012年7月1日起施行。為妥善處理因歷史原因形成的歷史遺留涉嫌閑置土地的問題，從尊重歷史、實(shí)事求是、盤活土地的實(shí)際出發(fā)，本《細(xì)則》分別對1998年2月28日前已建成的用地，因歷史原因造成房、地登記用途不一致的用地，同一份出讓合同出讓的或者由同一土地證分割成若干宗的用地分類制定政策，主要體現(xiàn)在第七條、第九條、第十條。  

2.對2012年6月30日前的自身原因閑置土地制定征繳閑置費(fèi)的政策。按《閑置土地處置辦法》規(guī)定，未動工開發(fā)滿兩年的土地應(yīng)無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。但此規(guī)定與《中華人民共和國物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定有一定抵觸，訴訟風(fēng)險(xiǎn)大。且結(jié)合我市目前情況，無償收回操作難度大，此類閑置土地宗數(shù)較多，從促動工的角度出發(fā)，本《細(xì)則》第十五條第二點(diǎn)規(guī)定“國有建設(shè)用地使用權(quán)人必須在2021年12月31日前，參照土地出讓價(jià)款或者劃撥價(jià)款的百分之二十，同時(shí)參照申請繳交閑置費(fèi)時(shí)期的土地市場評估價(jià)的百分之二十，按孰高原則繳納土地閑置費(fèi)并在繳納土地閑置費(fèi)之日起一年內(nèi)動工開發(fā)”。  

（二）制定多途徑盤活利用閑置土地措施。  

根據(jù)《閑置土地處置辦法》相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市土地情況，對政府原因閑置土地制定了多渠道盤活利用閑置土地的措施，包括：延長動工期限、調(diào)整土地用途和規(guī)劃條件、安排臨時(shí)使用、置換土地、有償收回，主要體現(xiàn)在本《細(xì)則》第十三條。  

1.臨時(shí)使用。對經(jīng)政府批準(zhǔn)臨時(shí)使用用途為基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的，臨時(shí)使用期間不認(rèn)定為閑置土地。按《閑置土地處置辦法》，政府原因?qū)е碌拈e置土地可安排臨時(shí)使用，如果臨時(shí)用作停車場、綠化、道路的，期間應(yīng)予支持，待具備動工條件后再動工。  

2.置換土地。對政府原因短期內(nèi)無法消除的閑置土地，有償收儲有一定難度，但通過置換土地，既保障土地使用權(quán)人權(quán)益，又可將閑置土地收儲再出讓，盤活利用。  

3.有償收回。結(jié)合市土地儲備中心修訂的存量建設(shè)用地收儲實(shí)施方案提出，明確市土地儲備中心和鎮(zhèn)區(qū)政府全資主導(dǎo)收儲的分類，同時(shí)明確對政府原因?qū)е碌拈e置土地如何收儲。  

（三）明確自身原因閑置土地有償收回和無償收回的操作辦法。  

1. 本《細(xì)則》第十六條規(guī)定，符合現(xiàn)行收儲政策的自身原因?qū)е碌拈e置土地，由市土地儲備中心與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，依法繳交土地閑置費(fèi)后進(jìn)行收儲。若國有建設(shè)用地使用權(quán)人確實(shí)無法支付土地閑置費(fèi)的，可向市土地儲備中心申請?jiān)谑諆^程中代扣代繳土地閑置費(fèi)。  

2．依據(jù)《閑置土地處置辦法》，對未動工開發(fā)滿兩年的土地應(yīng)無償收回。但由于土地產(chǎn)權(quán)人抵觸情緒大，不愿意配合收回工作，如強(qiáng)制執(zhí)行，易引發(fā)社會矛盾，無償收回工作難以推進(jìn)。為此，本《細(xì)則》第十七條明確了無償收回的具體操作辦法，為我市閑置土地處置工作開創(chuàng)新的局面。  

（四）對村集體名下涉嫌閑置的留用地出臺政策。  

在我市涉嫌閑置土地中，村集體（包括村委會或村經(jīng)聯(lián)社）名下的留用地?cái)?shù)量較多，普遍存在閑置情況。如果嚴(yán)格對其進(jìn)行認(rèn)定處置，會影響村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。為維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本《細(xì)則》第十八條對村集體名下涉嫌閑置的留用地按政府原因和自身原因分類處置，政府原因的可由鎮(zhèn)區(qū)政府出具閑置意見作為上會審議的主要證明材料。  

（五）明確屬地鎮(zhèn)區(qū)政府對閑置土地的預(yù)防監(jiān)管和責(zé)任。  

按照屬地管理原則，本《細(xì)則》第四章明確了屬地鎮(zhèn)區(qū)政府對閑置土地的預(yù)防監(jiān)管和責(zé)任。加強(qiáng)部門之間的協(xié)同機(jī)制，建立處置監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，通過對涉嫌閑置土地綜合采用限制辦理抵押登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、施工報(bào)建和竣工驗(yàn)收手續(xù)等措施，倒逼土地使用權(quán)人和督促屬地鎮(zhèn)區(qū)政府配合開展閑置土地處置工作，讓閑置土地“動”起來。