政策文件：中山市人民政府令第6號《中山市群眾自發(fā)性聚集活動安全管理規(guī)定》

　　為加強對群眾自發(fā)性聚集活動的安全管理，維護社會秩序和公共安全，保護公民生命和財產(chǎn)安全，由市公安局起草的《中山市群眾自發(fā)性聚集活動安全管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）經(jīng)市人民政府十五屆2 次常務(wù)會議審議通過，于 2017 年3月20 日以市政府第6 號令公布，于2017年5月1 日起實施?，F(xiàn)就《規(guī)定》解讀如下。

　　●出臺《規(guī)定》的必要性

　?。ㄒ唬浹a立法空白的需要。根據(jù)目前針對群眾聚集活動安全管理的立法現(xiàn)狀，關(guān)于演唱會、體育賽事、音樂會、展銷會、招聘會等有組織性的群眾聚集活動，國務(wù)院、廣東省及我市周邊城市已先后頒布了相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，對此類群眾聚集活動的安全管理工作的各個環(huán)節(jié)進行了詳細規(guī)范，并形成了較為成熟的立法體系。但針對不特定群眾在景區(qū)（點）、公園、客運車站、客運碼頭、軌道交通站點、文化娛樂場所、商場、集貿(mào)市場、醫(yī)院、學(xué)校、寺廟等場所自發(fā)進行的聚集活動（如新春祈福、清明祭拜、跨年倒數(shù)等）的安全管理問題，仍然處于相對明顯的立法空白狀態(tài)。近年來，我市在群眾自發(fā)性聚集活動的安全管理工作中已經(jīng)積累了一定的實踐經(jīng)驗，為通過立法方式對群眾自發(fā)性聚集活動的安全管理工作進行匯總、優(yōu)化、提升創(chuàng)造了基礎(chǔ)。

　　（二）切實維護人民群眾的生命財產(chǎn)安全。隨著我市社會經(jīng)濟的快速發(fā)展以及人民群眾精神文化需求的顯著增加，我市群眾的自發(fā)性聚集活動逐漸表現(xiàn)出多發(fā)性與多元性的特點。我市群眾的自發(fā)性聚集活動頻率顯著提高，類型日益豐富。群眾自發(fā)性聚集活動與社會治安穩(wěn)定及人民群眾的生命財產(chǎn)安全息息相關(guān)。對群眾自發(fā)性聚集活動的安全管理進行規(guī)范，是保障社會長治久安及人民群眾根本利益的重要舉措。同時，群眾自發(fā)性聚集活動的安全管理是社會公共安全管理的重要組成部分，是政府行政管理的一項重要職責(zé)。

　　●《規(guī)定》制定的法律依據(jù)及有關(guān)政策參考

　　《規(guī)定》主要依據(jù)和參考了以下法律法規(guī)和規(guī)章：《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《大型群眾性活動安全管理條例》、《廣東省大型群眾性活動安全管理辦法》以及國內(nèi)部分城市發(fā)布的關(guān)于群眾聚集活動安全管理的規(guī)定。

　　●《規(guī)定》的主要內(nèi)容

　　《規(guī)定》共五章二十七條，主要內(nèi)容如下：第一章為“總則”，分別對立法目的、適用范圍、群眾自發(fā)性聚集活動和群眾聚集公共場所的定義、群眾自發(fā)性聚集活動的安全管理工作的原則和方針、實施部門等進行了規(guī)定；第二章為“安全責(zé)任”，明確了群眾聚集公共場所管理者對場所的日常安全管理責(zé)任、群眾自發(fā)性聚集活動參加人員的責(zé)任，以及鎮(zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）、公安機關(guān)及其他相關(guān)主管部門的安全管理職責(zé)，同時規(guī)定了群眾聚集公共場所的安全工作人員及提供群眾聚集公共場所安全服務(wù)的保安服務(wù)機構(gòu)的責(zé)任；第三章為“應(yīng)急管理”，主要規(guī)定了群眾自發(fā)性聚集活動可能或已經(jīng)發(fā)生突發(fā)事件時，群眾聚集公共場所管理者、鎮(zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）、公安機關(guān)及其他相關(guān)主管部門應(yīng)當采取的反應(yīng)機制和應(yīng)急措施，同時也對應(yīng)急處置期間的征用、社會力量參與、信息發(fā)布、善后處置等事項進行了規(guī)定；第四章為“法律責(zé)任”，主要針對違反《規(guī)定》所應(yīng)承擔的法律責(zé)任進行規(guī)定；第五章為“附則”，明確《規(guī)定》的施行時間。

　　●《規(guī)定》的重點內(nèi)容

　?。ㄒ唬┩怀鲦?zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）的主導(dǎo)地位。為了強調(diào)鎮(zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）在群眾自發(fā)性聚集活動安全管理工作中的組織協(xié)調(diào)職責(zé)，《規(guī)定》確定了“分級管理、屬地為主”的原則，對鎮(zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）在群眾自發(fā)性聚集活動安全管理中的組織、協(xié)調(diào)、督促職能進行了明確的規(guī)定。這不僅有利于真正發(fā)揮鎮(zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）在相關(guān)安全管理工作中的全局作用與指導(dǎo)作用，更有利于實現(xiàn)各相關(guān)主管部門的相互協(xié)作，提高相關(guān)安全管理工作的成效?！兑?guī)定》第五條明確規(guī)定鎮(zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）負責(zé)群眾自發(fā)性聚集活動安全管理的組織協(xié)調(diào)工作，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)督促相關(guān)工作機構(gòu)依法履行安全管理職責(zé)。

　?。ǘ┟鞔_鎮(zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）、相關(guān)主管部門的應(yīng)急管理措施?！兑?guī)定》第十四條、第十五條、第十六條分別就鎮(zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）以及公安、交通、衛(wèi)計、安監(jiān)、城管等與群眾自發(fā)性聚集活動安全管理關(guān)系較為密切的主管部門在發(fā)生突發(fā)事件時應(yīng)采取的應(yīng)急管理措施進行了明確規(guī)定，有利于充分協(xié)調(diào)與整合相關(guān)主管部門的應(yīng)急措施，增強政府在突發(fā)事件中的應(yīng)急能力。

　?。ㄈ┤粘０踩芾砼c重大節(jié)假日特殊安全管理制度的有機結(jié)合。為從源頭上降低發(fā)生突發(fā)性安全事件的可能性，《規(guī)定》第八條、第九條、第十條一方面明確規(guī)定了鎮(zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）及相關(guān)主要主管部門的日常安全管理職能，并詳細列舉了構(gòu)建監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、設(shè)立安全提示措施、組織宣傳教育、定期排查安全隱患等各類具體管理措施；另一方面，考慮到重大節(jié)假日是群眾自發(fā)性聚集活動的多發(fā)期，突發(fā)性安全事件發(fā)生的機會將同步顯著增加，為落實群眾聚集公共場所在重大節(jié)假日期間的安全管理工作，《規(guī)定》第八條又明確規(guī)定了鎮(zhèn)政府（管理委員會、街道辦事處）在重大節(jié)假日期間加強安全風(fēng)險監(jiān)測，并組織公安、安監(jiān)、交通運輸、衛(wèi)計、住建、旅游等工作機構(gòu)開展聯(lián)合檢查，督促群眾聚集公共場所管理者落實安全工作措施的職能。

　?。ㄋ模┤罕娮园l(fā)性聚集活動安全管理相關(guān)人員、單位或機構(gòu)的法律責(zé)任。為提高《規(guī)定》的權(quán)威性與可執(zhí)行性，《規(guī)定》第二十二條至第二十六條分別對與群眾自發(fā)性聚集活動安全管理相關(guān)的人員、單位或機構(gòu)因違反《規(guī)定》項下的相應(yīng)法律義務(wù)而應(yīng)承擔的法律責(zé)任進行了明確。同時，考慮到與群眾自發(fā)性聚集活動相關(guān)的某些違法行為以及群眾聚集場所管理者的某些違反安全管理責(zé)任的行為，在《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國消防法》等上位法中已經(jīng)有相應(yīng)的處罰依據(jù)，因此，為實現(xiàn)與上位法的有機銜接，《規(guī)定》所設(shè)置的法律責(zé)任在實際執(zhí)行中將直接援引相應(yīng)的上位法予以執(zhí)行。